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区域治理
RULE OF LAW
作者简介：赵舒书，生于2000年，本科在读，研究方向为侦查学。
大创项目：本文系2020年度江苏警官学院大学生实践创新训练计划项目（项目编号：202010329031Y）的成果。
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江苏警官学院 赵舒书，陆嘉颖，俞佳佳，张烨南，俞鸿涛
摘要：随着互联网时代的不断深入发展，互联网已经浸入到人们生活的方方面面，也成人们获取信息的一个重要渠道。但是，我们在享受信息高度繁荣带来的巨大方便的同时，也不得不面对互联网网络谣言等不良因素的威胁，这些网络谣言极容易引发恶性事件，危害社会稳定。因此，本文将围绕网络谣言的基本定
义、特征和危害性，探析网络谣言的治理模式，并对今后开展网络谣言的社会综合治理提出建议。关键词：网络谣言；治理边界；启发中图分类号：TN711
文献标识码：A
文章编号：2096-4595（2020）40-095-0003
一、绪论
当前，随着网络谣言的泛滥化，对网络谣言的治理也越来越受到社会的广泛关注。目前治理大致有两种，一种是政府机制，另一种市场机制。无论采取哪种模式，都要强调政府和市场的有效衔接和整合治理。互联网环境下，单一治理手段不可能奏效，既要依靠传统法律制裁机制，又要针对互联网的新变化发挥市场治理机制的作用，构筑多元化治理格局。从我国来看，我们始终努力坚持依法管理、科学管理和有效管理互联网，努力完善法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督和社会教育相结合的互联网管理体系。然而，在对网络谣言的治理实践中，并没有形成成熟的治理机制，网络谣言是我国当前互联网治理的热点和难点，如何在保障言论自由和维护社会秩序之间实现平衡，明确治理机制的范围、关系与界限，考验着政府的治理策略与智慧，也必将深刻影响互联网行业的长远发展和互联网秩序的治理生态。
移动互联网时代，各大互联网信息平台已经成为党和政府联系众、服务众、凝聚众的重要渠道。政府通过信息平台不断拓宽政务服务的边界；通过矩阵化运作强化整体协同；从中央向地方纵深推进，构建多重服务体系。移动互联网对传统新闻生态带来了一定冲击，头部媒体类帐号粉丝总量超2亿，占领舆论高地，过去从云南冰花男孩到港珠澳大桥通车，一系列热门文章受到广大用户的盛赞。但与此同时，由中央网信办违法和不良信息举报中心指导，中山大学和腾讯公司联合出品的《网络谣言治理报告》显示，仅平台每年就拦截谣言8.4万多条，辟谣文章阅读量近11亿次。报告分析，食品安全、医疗健康、社会民生等领域均是谣言“重灾区”，如“菠菜豆腐一起吃会得
结石”“洋葱杀死感冒病毒”“MH370坠毁柬埔寨”等均为网民极其关注的谣言案例，并拆解了这三类谣言的九大套路，从谣言的传播趋势、网民地域分布和相关话题人画像等数据来剖析其传播度、危害度，进行谣言鉴定。目前，很多信息平台与网信、公安、食药监等政府机关、学会、科普机构、媒体等774家权威机构形成辟谣合作，每年生产辟谣文章5000篇，阅读量达11亿，辟谣覆盖人数达到3亿人。
二、网络谣言的相关概念（一）网络谣言的定义
就谣言的基本释义而言，指的是没有相应事实基础、却被捏造出来并通过一定手段推动传播的言论。受众未被明确或暗示虚构的前提下，被捏造及传播的与事实不同甚至相反的言论即是谣言。那么对于网络谣言，就是指个人或某些利益集团为了实现自身特定的利益需要，利用互联网作为谣言的传播媒介，在
传播过程中随意扩大或扭曲事实，甚至根本就没有事实根据的情况下随意或者是恶意散播某类虚假信息，进而引起社会性恐慌的言论。网络谣言媒介是计算机互联网络，这类谣言的传播者可能是个人也可能是某些利益团体，或者是我们在互联网常常提到的水军。网络谣言的动机一般是出于恶意，但有些网络谣言也具有一定的随意性，往往只是图一时之快。
（二）网络谣言与传统谣言的区别一是传播速度快。我们都知道，传统的谣言一般是口耳相传的谣言。与传统谣言相比，网络谣言的传播速度是传统谣言不能比拟的，网络谣言借助信息化时代的快车，一旦形成谣言，就会在互联网上迅速传播开来，往往一个爆炸性的谣言传播速度可能就一天甚至更短的时间。再加上许多不良媒体毫无辨别的推送，使得网络谣言的传播毫无
阻力，迅速传递到某些特定的受众体之中。
二是影响范围广。与传统谣言相比，网络谣言的传播广泛性更是大大增强，传统的谣言往往只是通过人们口口相传，随着传播时间的推移，传播的范围也会渐渐衰弱，而网络谣言瞬间可以传播到很多人，在同等的时间的优势下，当一个谣言还没有消亡之前，网络谣言传播的人远远大于传统谣言，因而其影响的范围也更加广泛。甚至于一些网络大V 利用自己的公信力，引导舆论走向，他们散布谣言的影响范围更大。
三是社会危害性大。网络谣言由于其传播速度快和传播范围广的特性，也就决定了其社会危害性要远远
大于传统谣言。在传播过程中，随着谣言的蔓延，其引发恶性事件的概率就会大大增加，尤其是这个谣言一旦再被别有用心的人二次利用和加工，形成谣言的发酵，更加容易蛊惑人们的思想和行为，进而造成社会不因素，严重危害社会安全和稳定。
四是专业化程度高。职业化的谣言制造者和传播者利用互联网这一有力武器，对谣言进行反复的加工和推动传播，通过网络谣言赚得更多社会共鸣，迷惑、欺骗社会公众视线。在现实中，有些网络谣言的推动者具有专业化集团化特征，他们利用网络的空子，为某些个人和利益体通过传播不实的谣言来赚取利益，有的专业化谣言推手甚至通过组建“水军”来打压以正视听的真实言论。
五是隐蔽性更强。网络上有一句名言，就是“在互联网，没人知道你是一只狗”。这看似一句自嘲、看似言论自由，但也侧面反映了互联网世界的隐蔽性和无法无天。网络谣言正是利用了只留声音、不留身份这一特定，肆无忌惮的传播谣言。谣言发布者可以使用多个网名和ID 号，在多个网站上随意变换身份，一旦形成谣言，对他们的查证
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难度大、治理和打击难度也更大。
三、网络谣言的危害
（一）容易扰乱公众的言行
人们都有从众心理，其言行很容易受到谣言影响和左右，往往一个网络谣言产生之后，会引导人们表现种种不适当的言行，特别是当人们面对涉及自身利益的时候，随着互联网谣言的口口相传，人们更容易会迷失心智，丧失对事物的正确判断力，进而产生错误的言行。比如说，为了某地阻止外来人员抢生意，通过朋友圈、QQ等互联网媒介，在互联网上大肆制造外地人偷孩子的谣言；甚至有的还夸大成光天化日在路上抢小孩的报道，这些言论激起了广大民众的愤慨，严重扰乱了众尤其是有小孩家庭民众的思想和心理，从而让他们产生了很大的恐慌情绪，进而在行为上开始抵制外来人员，使得谣言制造者阴谋得逞。网络的开放性使得网上各种流言、谣言蔓延，这些流言、谣言似是而非，混淆了人们的视野，导致了人们对社会主流思想意识的离心离德，污染了网络舆论环境，尤其是对于一些青少年，他们的社会经验不足，分辨能力、自控能力相比较成年人显得更加脆弱，这类体面对网络谣言时，更加可能会对社会、甚至对未来产生消极的情绪，从而放弃精神追求和事业进取、玩物丧志，严重影响个人未来的健康成长和顺利发展。
（二）容易引发社会震荡
鉴于网络谣言传播速度快、影响范围广的特点，一旦某些无中生有、别有用心的谣言形成了一定规模，就势必会在社会上造成不良的影响，进而引发广大不明真相的民众过度的反应。专业网络推手、不良媒
体人或者是仅为了赢得关注的普通网民往往能够先发制人，扭曲真相甚至引发社会恐慌。比如说，在2011年3月，当日本发生9.0级大地震引发海啸，导致福岛核电站发生核泄漏后，引发了社会大众对这一事件的广泛热议，民众内心中恐惧于核辐射的不良影响。在这种状况下，一些利益集团利用这一事件乘虚而入，大肆传播海产品已经严重受到核污染的莫须有的传言，然后再散播碘盐可以预防核辐射的缺乏科学依据的不实言论，导致社会公众恐慌疯狂抢购碘盐，造成超市的碘盐断货等混乱局面。随着权威部门的出面辟谣，最后又上演了一出全民“退盐”的社会闹剧。从这一事件可以看出，谣言的制造者和散布者大概率是某些利益集团，他们通过散布网络谣言，达到了他们自己的目的；但与此同时，也给社会带来了较大的动荡和负面影响。
（三）容易破坏政府公信力
近年来，我国取得了举世瞩目的成绩，
各地经济你追我赶飞速发展，政府的公信力
不断增强。但随着互联网对公众生活的影响
不断加剧，政府面对互联网产生的新问题也
有些措手不及。比如，近些年各地加快城
市建设步伐，征地拆除违法涉案问题屡见不
鲜，有些别有用心的人在自己的要求得不到
满足的情况下，编造政府在征地拆迁过程中
的不实行为，赚取公众的同情；有的时候，
谣言编造者通过传播虚假信息，在短时间内
在互联网上疯狂转发，但政府权威信息发布
总需要过程，因此政府信息渠道远比不上自
媒体渠道传播信息的速度。因此，谣言不但
严重损害了政府的形象，更是破坏了政府的
公信力。由此可见，由于涉及政府的事件往
往能够让大多数民众关注，相对一般的谣言
来说，网络谣言对相关政府的公信力破坏更
加严重，一旦谣言形成了较大面积的传播就
会直接影响一个区域的稳定，甚至会引发相
应的社会动荡。
四、网络谣言治理模式分析
（一）政府主导层面上的治理
政府成立专门机构负责网络治理，建立
自己的评判标准，对互联网信息内容进行审
核，及时发现并举报网络谣言，实行网络信
息行为的行政许可制度，政府有权决定部分
接管或禁止对部分网站的访问，保证互联网
参与各方遵从互联网操作规则；同时政府积
极回应和主动宣传，既满足了政府信息公开
透明要求，又将谣言扼杀在阳光下。加大
对网络谣言的打击力度，在互联网上制造、
散布谣言且触犯法律者承担相应的法律责
任。对构成犯罪、危害国家安全、扰乱市场
经济秩序的行为，依照《刑法》第105条和
第221条的规定给予严惩；对散布谣言，谎
报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰
乱公共秩序的，依照《治安管理处罚法》第
25条的规定进行惩治；对侵害他人民事权益
的，依照《侵权责任法》的规定承担民事责任。
比如，过去针对个别网民在网上无端编造、
刻意传播所谓“军车进京、北京出事”等谣
言及谣言产生的恶劣社会影响，国家多部门
重拳出击，对其进行了严厉的打击与整治。
根据相关法律法规，北京市公安机关对造谣
者依法予以拘留，对有关传谣者进行了教育
训诫；国家互联网信息办公室对一批造谣、
传谣、疏于管理造成恶劣社会影响的互联网
站依法进行了查处。政府要加快完善相应的
网络法律法规政策，使对网络谣言的界定，
对编造、传播谣言行为的界定及相应法律责
任的判断有法可据，从而严格按照相应的法
律法规来进行处理。
（二）行业主导层面上的治理
行业协会自我约束管控谣言、依法删除
违反法律及公共道德的不实言论，同时辅以
消除谣言的措施，确保公众消除公共危机时
的恐慌与焦虑。成立互联网自律协会，协助
执法部门制定相关规定并有权力协助其对网
络违法人员进行追踪调查。这些举措旨在规
范运营商提供的网络内容，提高网民对网络
内容的信赖度；主动构架面向未来的网络社
会环境，在网络信息的发送、传递、转发、
存储等方面，给予用户充分的权利和保护，
明确用户需要承担的法律责任。作为一名行
业主体，不仅要让用户享受网络科技带来的
乐趣，也要在这个过程中把控信息传播的底
线，积极主动引导建立网络社会的行为规范，
建立整治网络谣言的一系列举措，营造更健
康、纯净的网络空间，与政府一道共同维护
公共安全与社会稳定。
（三）民众自身层面上的治理
民众可以通过自愿方式参与，提高沟通
效率，维护自己的知情权，自觉抵制网络谣
言，强化国家意识、社会意识、民族意识和
公民意识。依法打击、整治网络谣言既是依
法治国方略的题中应有之义，目前网络上存
在的造谣、传谣现象不仅不符合法律精神，
同时也对公共安全造成了危害，属于要依法
纠正的范围。在这种情况下，依法打击、整
治网络谣言不仅是政府和行业的事，也是每
个公民必须尽到的责任与义务，网络管理领
域的贯彻与落实是一项主动、长期性的工作，
目前还存在许多待完善的地方，需要党和政
府、行业协会、各方人士及网民众的共同
配合与坚持完善。网民需要进一步提高网络
诚信意识和网络法律责任意识，增强自身守
法、护法的义务感，做负责任的公民。提高
网民的网络媒介素养与建立健全法律规章同
等重要，网络媒介素养是网络时代公民基本
素质与修养，是人们了解、分析、评估络媒
介的能力与利用网络媒介获取、创设信息的
水平的表现。
五、对于网络谣言治理边界的启发
（一）完善立法，明晰治理边界
相对于其他犯罪，我国对于网络谣言治
罪相对有些偏弱，对损害他人名誉、侵害他
人隐私、鼓动和推介反社会道德、不实广告
宣传等行为处罚的力度也是较为有限，存在
边界不清晰，打击不准确的问题。法律是营
造绿网络环境的强有力保障，就目前我国
对于网络谣言的治理来看，仍然显得力不从
心、有些使不上劲，现行网络谣言治理的法
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律制度相对较为滞后，尽管这些年出台了《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》《互联网信息服务管理办法》《关于维护互联网安全的决定》等一系列规范网络谣言的政策法规，但无论是《刑法》《民法通则》《治安管理处罚法》，这些基础法律都没有具体的涉及网络管理，对网络谣言治理的相关内容过于分散、重复，援引和执行都较为困难。因此，当务之急是专门立法，专门针对网络谣言管理制定专门法律法规，尤其我国现行法律对网络谣言没有明确边界，建立边界清晰、宽严适当的法律法规，明确适用对象、适用范围，尽快对现行法律、法规、规章中的相关条款进行补充或修改，比如说，在追究造谣者的刑事、行政责任的同时，还应追究民事（经济赔偿）责任，并根据谣言的社会危害或后果确定造谣者法律责任。
（二）强化管理，规范行业行为
行业应当主动建立公开、透明、多维的信息共享机制，致力于打破信息壁垒，让互联网上的信息可以全面、及时、自由、有序地流动，让网络谣言止于公开。构建与网民之间的常态化信息交流平台与机制，保障公民的良性互动，畅通公民的对话渠道，重构常态化的信息交流平台与信息交流机制。
例如在各网站或社交平台设置问答互动的板
块，更好地实现公民的知情权。同时，还
要加强行业自律，我国互联网行业协会发展
较晚但发展较快，互联网既要保证正常的经
营，更要保证互联网信息传播的安全和健康。
作为网络治理主体之一，互联网协会应发挥
好政府与网民的沟通桥梁，提高协调性，履
行好沟通协调的职能，梳理和引导网络舆论，
正确发挥大众媒体的积极作用，加强对网络
舆情的正面引导，发挥好智者的作用，促使
谣言止于智者，利用互联网本身的影响力澄
清网络谣言。
（三）广泛参与，提升公众素养
提高国民媒介素养是网络谣言的治本之
策，在当前互联发展的大趋势下，加强媒介
素养教育应当作为国家教育体系的一部分，
培养广大民众形成对网络谣言的免疫力，斩
断网络谣言的制造与传播源头。尤其是对于
青少年而言，青少年是我国网民的主体，规
模达3亿，占网名总数的一半，青少年教育
是网络教育的关键。
应尽快建立媒介素养教育标准，学校可
以利用校内资源开展媒介素养普及。加强青
少年教育的同时，社会教育也要跟上，成年
网民应主动担负起责任，不妄发议论，不可
随意跟风，坚定自己立场，努力提高自身的
媒体素养，让网络谣言没有市场。总而言之，
网络谣言的治理依赖于每一个社会成员，每
个个体都要建立自己的社会责任感，与政府
和行业一道共同守护互联网清洁透明的精神
家园。
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征信信息资料和信用数据的合理采集使用区域、范围和采集标准，明确社会信息资源收集的基本原则，把握好社会公共利益和其他单位或者个人利益之间的均衡，易于征信机构操作。一切征信活动都要在法律严格规范下进行，遵守法律对征信活动的限制不能跳脱法律的监管和规制，尤其是不能把人们日常社会生活中各方面的行为活动内容都纳入征信范畴中，这样可能会导致征信滥用而丧失征信权威性。
（三）建立健全失信惩戒制度，加强社会诚信建设
建立健全的违法失信行为惩罚监督管理制度，加强对和谐社会的诚信体系建设。健全各级全国公民及其他基层社会组织团体的遵纪守法诚实信用行为纪律检查记录，完善对遵纪守法诚信的纪律褒奖表扬评价激励机制及对乱纪违法行为的纪律惩罚处理机制，使遵规遵纪守法诚信成为我们各级党和人民全体全国人民的共同理想追求与自觉的实际行动。从各省市的实践情况来看，当前进一步推进违法失信行为联合惩戒工作的难度还是很大，存在诸多问题。最大问题之一就是缺乏健全的法规体系，而这些法规体系制度就是构建信用联合惩戒监督管理机制的重要
依据，应该进一步加强顶层设计，尽快研究
出台一些针对性较强、方便实际运行的相关
法律法规及配套的规范性政策、制度，将信
用失信联合惩戒的工作深入到一个法制化的
轨道。失信惩戒管理制度对于我国个人信用
制度体系的建设来说是十分关键且必须的内
容，失信惩戒管理制度的完善和否直接关系
着我国个人信用制度能否正常运作起来，因
此对于失信惩戒的立法也需要慎重，对于一
些失信惩戒领域存在的关键性问题尤其是尚
未被研究明晰并在国际社会形成共识前，不
应任由地方立法泛滥。对于失信惩罚制度进
行立法，应首先由全国人大常委会负责统一
设置立法，因为地方立法若没有对上位法的
约束，赋予了地方过多的立法权力，不仅就
有可能甚至导致惩戒的条件、标准、措施之
间不一致，更有可能损害全国人大以及其常
网络谣言的危害务委员会的特殊性和专属立法权力，损害了
公民、法人和其他社会团体的权益自由。
因此为了防止当地立法对我们的公民合法权
益产生损害，依照我们的国情对失信惩罚的
立法就应该采用以国家为主导的模式。失信
惩戒立法的核心问题是概念的界定和权责划
分。同时设置惩戒的措施时应当着重地研究
该种措施对相对人的一切基本权益所产生的
影响程度与的效果，然后查看其中有没有存
在不正确的连结，有没有超出必要限度、有
没有符合一定的比例原理再进行作为判断。
另外，对于政府的联合惩罚措施也一定是不
能打破职责法定原则。
四、结语
在社会主义现代化建设进程中。建立基
于民商法基础上的健全的个人信用体系法律
制度是对我国社会个人信用缺失严重现象进
行调整的一种必要手段。引导广大社会公众
牢固认识树立正确的中国现代社会信用观,
弘扬诚信企业立身和重信誉、以人为本的企
业精神，通过不断完善相关法律法规制度潜
移默化地加强教育和维护培养诚实守信的良
好经济社会和企业文化，充分发挥法律在保
障个人信用体系建设和促进社会经济健康发
展中的积极作用。
参考文献
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