一、国有企业改制正走向法制化、规范化的道路
我国的国有企业改革是伴随着1979年我国的改革开放开始的，改革内容也由形式到实质发生了变化，指导改革的规范性文件也由单纯的行政命令、政策指导到以法律为主导、政策为辅的法制化、规范化的道路上来。大致可分为以下四个阶段：
1、最初阶段1979-1983年，放权让利，扩大企业经营自主权阶段。这个阶段的主要指导文件是国务院及其各部委的行政命令，主要有《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等，这次放权让利没有搞活国企，企业也仍然没有摆脱政府部门附属物的地位。
2、第二阶段是1984年到1986年底，实行承包责任制和两权分离阶段。主要是借鉴农村的家庭联产承包责任制，主要文件有《中共中央关于经济体制改革的决定》，这次改制肯定了企业在当时商品经济中的主体地位，在完善企业经营机制方面有一定积极性，但是国家仍然没有立法，仍然属于政策引导的范畴。随着改革的深入，承包制包含的短期经营以及以包代管的问题逐渐暴露出来，国企需要新的改制之路。
3、第三阶段是1987至1993年底，转换经营机制阶段。为了持续提高企业经营效益，国家开始立法，首次提出企业是法人的主体地位。主要法律有《民法通则》、《全民所有制工业企业法》以及国务院的《全民所有制工业企业承包责任制暂行条例》等，但改革仍停留在分权层面上，并没有触及到产权问题。
4、第四阶段，1993年底至今，以公司制改制为形式，以建立现代企业制度为目标的新时期。新时期是在产权层面上进行改革。这一时期，《公司法》、《证券法》等法律陆续出台，公司制改革的模式通过立法的形式表现出来。
国有企业改制的本质属性决定了国有企业改制的最终完成离不开法律制度化，离不开法律这一稳定的、高效的手段，为国企改革提供实体和程序的法律保障。
国企改革涉及到国家、企业和个人的根本利益，必须依法规范进行。规范化关系到国企改革的成败。国家国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》和青岛市《关于进一步推进国有企业产权制度改革的意见》也特别强调要依法规范操作，国有企业改革调整中要严格按规定进行资产评估、产权界定和资产处置，同时，国有企业改制要按照《公司法》等法律法规规范操作，要健全公司法人治理结构。省市领导也多次强调，国有企业改革要依法改制，规范
操作，确保国有资产不流失，确保职工得到妥善安置，确保金融债权不落空，确保出资人的权益不受侵害。
我认为，规范化操作主要包括两个方面的内容：
一是程序上要规范，严格按照青政发[2002]78号文件和《青岛市企业国有产权转让管理暂行办法》等中央、省、市文件规范进行，包括申请、审核、审批程序规范，产权转让协议书，公司章程、企业改制方案、资产处置方案等文件要规范制作。制作成规范的法律文书。
二是实体处理上要规范，也就是对每一个实体问题的处理都要符合法律政策要求。包括清产核资、资产评估、审计、债权债务的处理以及公司法人治理结构、改制后的公司激励约束监督机制等都要规范。
国企改革的规范化、法制化需要律师的介入，律师是中介机构的法律专业人士，律师的介入能够保障改制程序规范、合法、有效，提高改制效率，防止出现反复，降低了改制成本。律师制作的改制方案、公司章程等文件更具有科学性和规范性，律师出具的法律意见书是对产权处置的法律评价，对主管部门的审核、审批和产权转让起着重要的作用。
青岛市国资委高瞻远瞩，充分认识到了对国有企业依法监管和依法改制的重要性，成立不久就聘请法律专业人士成立法律事务专家指导委员会，确保各项工作依法进行。为规范改制程序，青岛市国资委下发了《青岛市企业国有产权转让管理暂行办法》，为加大依法改制的工作力度，更加谨慎和客观的批准企业资产处置方案，确保各方利益都不受到侵害，市国资委要求所有国有产权转让时，必须附有律师事务所出具的关于的法律意见书。这一方面体现了政府对律师的信任，同时也使律师深感责任重大，要求律师必须严格依照职业操守，以事实为依据，以法律为准绳，公平、客观、全面的出具法律意见书。
我们认为，这次以产权改革为中心的国有企业改革，是在以《公司法》为主体的法律体系下，在国有资本战略性调整的大环境下，在改革各方法律意识比较强的情况下进行的，它必将使我国的国有企业改制进入一个全新的境地，促进社会主义市场经济的进一步健全。
二、改制企业的改制模式和股权设置应注意的法律问题
（一）产业政策的要求
企业改制的模式，一定要符合国家的产业政策要求，这是指定改制方案的基础依据。对专营
企业以及涉及国家安全的企业实行国有独资，例如烟草、电讯、兵工、新闻出版业、监狱企业，组建国有独资公司；资源性企业、支柱产业的骨干企业及控股公司实行国有控股，煤炭、地矿业，可以考虑组建股份有限公司或者有限责任公司；其他一般竞争性领域的企业，国有资本合法有序退出，中小企业，可以考虑管理层收购（MBO）、职工持股(ESOP)等形式组建有限责任公司，或者出售给外资、民营企业。
（二）改制模式举例
选择何种改制模式是改制方案的核心内容。从当前国有企业改制的现状来看，围绕股权多元化以及国有资本有进有退的目标，多数国企改制采用了股权（产权）转让模式和增资扩股模式，也有部分企业采取了破产重组、资产购买、企业合并等其他模式，上述模式各有利弊，选择何种改制模式主要由改制企业的现状以及改制各方的利益需求决定。现将几种主要的改制模式简要介绍如下：
1、股权（产权）转让模式。
即通过将国有企业的部分或者全部国有股权（产权）向投资者出售转让，实现国有资本退出
或者股权多元化。在该种模式下，投资者购买的是原国有企业的净资产，原国有企业的资产（含债权）、债务由改制后的国有企业概括承担。该种模式的优点是可以使投资者以相当于净资产的较小资金投入即可获得原国有企业的全部市场、技术、人才以及资产规模等资源优势，缺点是需承担全部债权债务。
2、增资扩股模式
即投资者以现金或者其他资产投资，加入到原国有企业，对原国有企业增资扩股。增资扩股后，原国有股权或者产权的绝对数量不变，但原国有资本在企业中的比例下降。在该模式下，国有资产的折股比例以净资产为准，原国有企业的资产（含债权）、债务由改制后的国有企业概括承担。该种模式的优点是通过新的资金投入壮大企业规模，为企业发展带来新的资金支持，缺点是需承担全部债权债务。
3、破产重组模式
即对符合破产条件的企业实行破产，债权债务在法院的主持下合法了解，有效资产重组设立新公司。目前，新的破产法尚未出台，我国的破产仍然包括政策外破产和政策内破产两种，
政策内破产往往享有更多的政策优惠，比如企业资产无论有无抵押，都将首先用于安置职工，国有土地资产用于安置职工的，可以享受不同程度的土地出让金优惠，企业严重资不抵债的，无法安置职工的，国家财政可给予支持等；政策外破产则按照《破产法》、《民事诉讼法》以及《关于审理企业破产案件若干问题的规定》执行。破产重组模式的优点是可以使企业彻底摆脱债务负担。
4、资产购买模式
即原国有企业将其部分厂房、设备及生产线等资产通过有偿出售的方式转让给投资者，投资者可整合上述资产，设立新企业进行生产经营。该种模式在法律关系上表现为财产买卖关系，购买后，原国有企业仍然存在，原国有企业的债务与购买者或者新企业无关。该种模式只要操作得当，可以有效摆脱债务，盘活资产。
5、企业合并模式
即投资者以自己企业与原国有企业合并，通过合并实现股权多元化，并建立起科学的法人治理结构。该种模式下的折股比例应以净资产作为计算标准，该种模式可以充分利用企业的资源，实现优势互补。
（三）股东资格和公司治理结构的法律问题
1、股东资格
根据《公司法》的规定，公司的股东可以是自然人，也可以是法人。自然人股东有一定限制，应当具有完全的民事权利能力和行为能力，并且不是限制人员，如国家公务员就不允许成为公司的股东。
对法人也有限制，要求必须是企业法人、财团法人或者社团法人，机关法人不可成为股东。由以上可以看出，改制企业的工会作为社团法人，可以称股东。企业内部职工持股会如果注册成为社团法人，也可成为股东；如果没有注册，不能成为股东。这在省工商局2003年9月1号的颁布151号文中有规定。也提到了持股会，值得注意的是，股份有限公司中如果有职工持股会股东的，不得上市。
2、几种特殊股东资格认定
企业在进行公司制改造或者新设公司时，往往有些股东只在公司章程上签名，但没有实际出资；有些实际出资，但为了不让别人知道自己是股东，没有在章程上签名；有些两人股东的
有限公司，这两个人是夫妻关系；有些为了达到完全控制公司的目的，公司的其他股东竟是他一手编造的。如果遇到这些情况，如何认定谁是公司的真正股东呢？正确确定股东的资格对目前国有企业的改制具有重要的借鉴意义，在改制中应当注意和防范。
①冒名股东
冒名股东包括以虚构的人的名义和盗用别人的姓名出资并登记两种情形。这两种情形认定的结果都是一样的，谁出资，谁是真正的股东。因为被盗用的人一无所知。如果把被盗用人的股东资格取消，导致公司成了一人公司，那么就取消了公司的法人资格，由盗用人对外承担无限责任
②关于挂名股东和隐名股东
挂名股东，是指具有股东的形式特征，但与他人（包括公司其他股东或公司登记股东以外的第三人）的约定，其名下的出资全部由他人投入并由他人享受股东权利的人。与挂名股东相对应，该实际出资的他人通常被称为隐名股东。
在公司有挂名股东、隐名股东的情形下，可按以下规则认定公司的股东：
A、公司工商登记有两名股东，但股东之间约定公司全部出资由一名股东投入，另一名股东不出资，也不享有股东权利。这种情形的实质是出资人既想自己独资经营，又想利用有限公司的形式承担有限责任，为了规避公司法对有限责任公司股东人数的限制，借用他人名义设立公司，且双方对规避公司法的规定通常都是明知的，故应认定公司设立行为无效，该公司实为私营独资企业。“公司”内部的权利义务关系按挂名协议的约定处理，“公司”对外债务应由出资人承担无限责任。
B、公司工商登记有三名或者三名以上股东，股东之间约定出资人由其中两名投资人，另一名股东既不出资，也不享有股东权利。这种情形下，公司设立有效，该挂名股东对外承担股东责任。如果注册资金不到位，这个挂名股东应在记载的注册资金范围内承担对外债务责任。外资企业法
C、公司工商登记有两名股东，其中一名与挂名股东以外的其他人（隐名股东）约定，其出资与股东权利由该隐名享有。这种情况下，当挂名股东与该第三人（即隐名股东）就股东资格发生争议时，应按双方的挂名协议据实确认隐名者的股东资格。但当公司与第三人（公司的债权债务人）就股东资格发生争议时，不能以挂名协议的约定对抗善意第三人，应认定登
记的股东（即挂名股东）具有股东资格，不应认定隐名者为公司股东。因此，挂名股东具有很大的风险，因为你控制不了公司的经营情况，有些时候还要承担经营风险。
③关于“干股”股东
“干股”股东是指具备股东的形式特征，并实际享有股东权利，即签署了章程，进行了工商登记，但未实际出资的股东。“干股”股东与挂名股东的不同之处是挂名股东不享有股东权利。“干股”多是基于公司及公司其他股东的赠与而形成，其出资可能由其他股东代缴，也可能未实际缴纳。对于“干股”股东，无论其名下出资有无实际缴纳，原则上都应认定其具有股东资格。如其名下出资已实际缴纳，其与实际出资股东之间的关系按垫资或赠与关系处理。如其名下出资未实际缴纳，应负补足出资义务。在企业改制中，为了留住人才，适当的增加一些“干股”股东，具有一定的积极意义。
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