论网络谣言的法律治理*
网络谣言的危害*基金项目：华东政法大学2013年科学研究项目《我国网络谣言法律治理的理论与实践》（A—3101—14—144513）的成果。
网络作为开放的公共领域已经成为人们讨论和传播公共事件的重要平台。为了保护正常的言论自由，维护社会秩序稳定，法律应当对传播不实言论的网络谣言现象予以治理。从加强网络谣言治理效果的角度看，应当完善相关法制，加强网络信息安全管理立法，从严责罚制造和传播网络谣言的相关主体。同时，治理网络谣言应当从根本着手，要切实消除滋生谣言的社会条件，给普通网民提供甄别一般网络信息与不实网络言论的标准。
标签：网络谣言；言论自由；法律治理
随着新媒体时代的到来，网络逐渐成为重要的公共舆论场，其具有虚拟性、开放性、平等性、及时性等特征，为民众获取信息和发表言论提供了便利的平台和宽松的环境。然而，随着互联网的兴起，依托网络传播谣言的现象日益频发。如果不加治理，网络谣言将成为危害国家安全和社会秩序，损害公共利益，侵犯公民权益的社会公害。本文从法制建设的角度审视如何应对网络谣言问题，探讨对发布、传播网络谣言的行为进行法律规制的路径和方式。
一、网络谣言问题的根源及其治理的必要性
随着互联网由信息媒介向生活平台的转换，加上目前网络信息安全管理比较滞后，网络谣言现象日益增多。在一定程度上讲，网络谣言是社会问题集中凸显的另类表达。社会转型期也是矛盾凸显期，腐败、教育不公、就业歧视、食品安全事件等现象时有发生，在既有的利益诉求渠道和权利保障机制不完善的情况下，网络成了公民维护自身权利、寻求私力救济的渠道和方式，一些网民在网络传播中对相关言论予以夸大和渲染，导致了网络信息传播的失实、失真，网络谣言由此产生。“在任何一个地区，当人民希望了解某事而得不到官方答复时，谣言便会甚嚣尘上。”①“谣言一旦搭上网络平台，就极易形成疯狂传播之势，对国家安全、社会秩序或者他人的权利往往造成不可估量的危害。”②网络谣言问题给国家、社会和个人所造成的实际危害，已经日益明显并呈恶化趋势。
网络谣言治理的实质是对言论自由的法律规制。言论自由作为一项基本政治权利，已为国际社会广泛接受，但无论在理论上还是在实践中，各国都对言论自由有所限制。如1966年联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第19条第3款规定，自由发表意见的权利的行使需要附带特殊的义务和责任，应受到法律限制，应当尊重他人权利和名誉，保障国家安
全和公共秩序，维护公共卫生和道德。《欧洲人权公约》对言论自由的限制规定得更加细致，包括应当维护国家安全、领土完整或公共安全和利益，防止混乱或犯罪，保护健康、遵守道德，保护他人的名誉和权利，防止秘密收到的情报被泄露，以及维护司法机关的权威和公正性。我国《宪法》从宏观角度对言论自由进行了适度限制，该法第37条规定禁止用任何方式对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害；第41条规定公民在行使对国家机关及其工作人员的批评、建议、申诉、控告和检举权利的同时，不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害；第51条规定公民在行使权利和自由的同时，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利和自由。《宪法》的这些规定当然适用于网络言论传播。
在互联网时代，公民在网络中发表言论与通过传统媒介发布言论并无实质区别，都应接受相关法律限制。但是，由于互联网的特性，法律对网络言论的限制较之传统媒介传播，应当更加谨慎。
二、我国治理网络谣言的相关立法
1.有关网络谣言治理的一般性立法
根据我国《刑法》的规定，散布谣言的行为只有在与相关犯罪的构成要件相符的情况下，才可以适用刑法予以规制，但实践中存在大量未触及犯罪构成“红线”却具有极大社会危害性的网络谣言行为，这些行为有可能逃避刑事处罚。在法定刑方面，我国《刑法》规定构成损害商业信誉和商品声誉罪的，处“二年以下有期徒刑或拘役”；构成诽谤罪的，处“三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利”。散布网络谣言的行为有可能构成以上犯罪，这些罪的法定刑偏低直接导致了对网络谣言行为予以刑事处理时的罪刑失衡，表明我国《刑法》并未充分认识到网络谣言较之传统谣言具有更大社会危害性。
我国民事立法从权利救济和责任追究的角度，对散布网络谣言的行为进行了规制。我国《民法通则》第11条规定禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉，第120条规定公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害时，权利人有权要求停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失。以上条款对于有明确的被告和违法事实的案件适用性较强，但实践中很多网络谣言侵权案件并不易确定被告，受害人的维权行为因而在诉讼中陷入困境。我国《侵权责任法》第36条规定网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任；网络服务提供者没有采取必要措施控制虚假信息的，应当承担连带责任。该规定在很大程度上确定了网络谣言侵权案件的责任主体，但该规定中蕴含的“过错责任
”原则以及我国民法中“谁主张，谁举证”的证明责任分配规则，仍然会导致实践中受害人因举证不能而无法得到救济的情况出现，而且网络服务提供者“在监控与审查时并不具备对侵权或违法行为的法律判断能力”③，“要求其对所有侵权信息承担责任也是不公平的”④。可见，我国《侵权责任法》对网络谣言侵权责任的划分和承担方式的规定稍显不妥。
在行政法领域，我国《治安管理处罚法》第25条规定，散布谣言、谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的，处以拘留或。国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》第52条及《重大动物疫情应急条例》第48条都规定在突发事件发生期间，散布谣言而扰乱社会秩序、市场秩序的，应当予以行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政法可以对某些网络谣言行为予以规制，但由于对“较轻”“较重”等情节缺乏明确的认定标准，导致执法机关在打击网络谣言的行动中无所适从，极易突破执法边界而引发体性事件和舆论危机。此外，、拘留等行政处罚措施在实践中也不足以震慑造谣者，其治理力度和效果有限。
2.有关网络虚假信息规制的特别立法
在一般性立法之外，我国还存在专门针对网络虚假信息的特别立法。1997年公安部发布的《
计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第5条规定，任何单位和个人不得利用互联网制作、复制、查阅和传播虚假和不良信息，这是我国专门针对网络虚假信息的最早的法律规定。此后，我国陆续出台了一系列相关立法，如全国人大常委会通过《维护互联网安全的决定》《邮政法》，国务院发布《电信条例》《互联网信息服务管理办法》，原信息产业部发布《互联网电子公告服务管理规定》，国务院新闻办公厅和原信息产业部联合发布《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》《互联网新闻信息服务管理规定》，原国家广电总局发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》《互联网视听节目服务管理规定》《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》，文化部发布并修订了《互联网文化管理暂行规定》。上述立法主要从信息服务提供者、信息媒介、互联网新闻刊登、邮政电信服务、互联网视听服务等方面对网络虚假信息进行了规制，侧重于互联网媒介管理及其行为调控，相关规定具有专门性和针对性的特征，为在一定范围内治理网络谣言提供了法律依据。但是，上述立法的适用范围有限，所发挥的功能也受到了相应的限制，有些立法之间还互相冲突，导致了司法适用困境。
3.有关网络谣言治理的司法解释
鉴于近年来我国网络谣言现象日益多发，、最高人民检察院于2013年9月发布了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》），对与网络谣言相关的行为及其刑法规制作了说明，这是我国首次针对网络谣言问题作出的司法解释。《两高解释》第2条明确了将网络谣言相关行为纳入诽谤罪的标准，列举了7种“严重危害社会秩序和国家利益”的网络谣言诽谤情况⑤，这在加大对网络谣言诽谤行为的治理力度的同时，也提高了自诉诽谤罪的门槛。《两高解释》第5条规定“编造虚假信息，或者明知是虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布，起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的”，构成寻衅滋事罪。该规定实质上扩张了寻衅滋事罪的构成要件，将该罪的行为空间延伸到网络，针对网络不实言论所引起的后果进行了罪行定位，但由此难免出现网络诽谤罪与寻衅滋事罪界限不明的问题。此外，《两高解释》还根据网络空间的特性对相关犯罪的罪名及构成要件进行了解释和说明，如规定“以在信息网络上发布、删除等方式处理网络信息为由，威胁、要挟他人，索取公私财物，数额较大，或者多次实施上述行为的”，以罪定罪处罚；“违反国家规定，以营利为目的，通过信息网络有偿提供删除信息服务，或者明知是虚假信息，通过信息网络有偿提供发布信息等服务，扰乱市场秩序”，情节严重的，按照非法经营罪定罪处罚。2013年9月，出台了《关于
审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了编造、故意传播虚假恐怖信息罪的认定标准，列举了应当追究刑事责任的情形、酌情从重处罚和加重处罚的情形，体现了对此类犯罪行为的重罚态度。上述司法解释对利用网络散布虚假信息罪责任主体的认定和具体责任的划分，较以往立法显得成熟且考虑得更加细致和实际。但是，仅以刑罚方式来治理网络谣言，容易导致实践中将治理变为单纯的打击。
综上，我国现有立法对于不实言论和虚假信息，已经初步形成了一套规制体系，使网络谣言现象得到了一定程度的治理。但是，面对近年来多样化的网络谣言行为及其引发的复杂法律问题，现有立法显得应对乏力。我国目前关于网络谣言治理的立法主要存在三方面不足：第一，缺乏对“网络谣言”的明确定义和解释，极易导致谣言与一般言论、不实言论相混淆。第二，相关责任类型之间边界模糊，责任内容不明确，责任承担方式不具体。第三，一些法律规定的可操作性不强，导致立法与司法、执法相脱节，法律实施效果不佳。
三、我国治理网络谣言的法律路径
网络谣言现象需要动用法律手段进行治理。为此，应当完善有关网络谣言的立法，司法和执法须遵循法律、以不超越法律为前提。网络谣言的治理如果突破了法律框架，就会导致公权
力的滥用，其后果甚至重于网络谣言本身的危害性。
1.明确网络谣言的含义
网络谣言已经超出了言论自由的界限。我国立法应当对网络谣言的内涵和外延进行界定，明确网络谣言与一般网络言论的区别，在治理网络谣言的同时注重对正当网络言论的保护。在治理网络谣言的过程中，应当“斟酌考虑所涉及公共利益、基本权利，包括被限制的言论自由的价值及其实现之需求，使限制言论自由的法律及其操作在保护相关权利或公共利益的同时，其限制作用本身受到制约，给所限制的言论自由留下充分、合理的空间”⑥。立法对网络谣言的定义不能突破关于言论自由的法律限制，应当基于网络空间与线下空间的不同特性，并结合当下的社会实际予以界定。笔者认为，可以将网络谣言界定为：通过邮箱、聊天软件、社交网站、网络论坛以及其他网络信息传播系统得以发布和传播的，没有事实依据或者与事实严重不符，给国家、社会、个人等主体造成实际损害的言论。
2.明确不同网络谣言行为的法律责任
网络谣言涉及的法律责任包括民事责任、行政责任和刑事责任三种。立法应当依照不同责任
主体的不同行为方式，课以相应的责罚。从侵权行为的过程来看，网络谣言的始作俑者是恶意造谣者，其行为会导致社会秩序混乱、公民或法人的民事权利受到侵害，甚至威胁到国家安全。这类行为是法律首先需要打击和规制的，对其课以何种类型的法律责任，应当根据具体行为的性质和危害程度而定，切忌进行“一刀切”式的认定和处罚而削弱法律的权威性和法律规制的平衡性。网络谣言现象的背后存在一个人数众多的传播体，其中每个个体传播谣言的动机是道德观使然、随意为之还是恶意推动，这并不容易判断，对于这类个体的责任认定问题，法律需要给予特别重视。笔者认为，如果这类个体是专业的网络谣言推手或“网络水军”（即受雇于网络公关公司，为他人发帖回帖造势的人），其出于恶意传播的目的而散布网络谣言，那就需要给予严厉打击；如果仅是不明真相地随意为之，则一般处以警告、、民事赔偿等非刑事责任比较合适。此外，作为自媒体平台的网络服务提供者，其在网络谣言传播中负有不可推卸的责任。不可否认，现实中一些媒体在进行新闻报道和信息传播的过程中，失去了价值定力和基本的媒介素养，为网络谣言的制造和传播提供了便利。如果对这类媒体的行为予以规范和管理，就可以在传播环节大大节省网络谣言的治理成本。为此，立法应当明确这类媒体的责任：以专门制造、传播谣言为目的的，坚决予以打击和取缔，并根据行为的性质和危害性，追究相关人员的民事、行政、刑事法律责任；因疏于审查而登载不实言论的，认定为民事责任较为合理。