交流与探讨
2020年12月（上）/ 总第274期
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引 言
政府引导基金（Government guide fund），又被称之为创业引导基金，意为通过政府的资金和信用，吸引有关地方的政府、金融、投资机构以及社会资本参与，通过股权投资或者债权投资等方式，对创业风险投资机构或者创业风险投资基金进行投资，利用政府资金的引导、示范和放大作用，支持创业期的中小企业的创业发展和技术创新。
1　政府引导基金的种类及必要性
从国际经验来看，目前，政府引导基金主要有两种模式，根据主导政府引导基金的主体不同可分为：政府主导模式和市场主导模式。1.1政府主导模式
该种模式下，政府引导基金不直接从事创业投资业务，而是由政府出资，成立母基金，用母基金再来参股若干个子基金，子基金与社会资本合作，并用市场化方式运作。这种模式使得一国政府能够更加直接高效
地实现调控和引导作用，先行使用该种模式的国家也较为广泛，比如以列、英国、新加坡等等。我国也采取的是政府主导模式。1.2市场主导模式
该种模式通常也被称之为融资担保模式，主要是在政府在设立产业引导基金初期，允许信用评级良好的创业投资企业用信用担保来发行证券或获得融通资金，政府引导基金对其所融通的资金部分承担担保义务，而并非直接出资。这种发展模式能够有效地提高政府引导基金的使用效率，并扩大引导基金的杠杆倍数。但与此同时，这也对市场体系和社会资本提出了较高的要求。目前，这种模式在发达国家得到了广泛运用，比如美、德等国家。1.3设立政府引导基金的必要性
从国际上各类政府引导基金发展经验来看，设立政府引导基金有其必要性，一是可以通过投资创业企业扶持创业投资的发，从而推动产业化和经济发展；二是可以使社会资本
形成聚集效应，使投资于风险投资的资本结构更加优化、多元；三是弥补政府引导基金缺乏活力的缺陷，通过引入专业化的管理机构、市场化的运作模式，从而更高效地发挥政府引导资金的使用效率。鉴于此，我国政府也对引导基金的运作发展进行了不断的探索，从 2002 年起步至今，我国政府引导基金的发展日趋完善。
2　我国政府引导基金的发展现状
2.1我国政府引导基金发展历程
我国政府引导基金的起步源于对创业投资的支持，因此我国政府引导基金以其在投资领域的杠杆作用为抓手，形成相关重点产业的聚集效应，并向其他政策性产业、战略性重点产业等等投资领域延伸、拓展。
与此同时，我国政府引导基金的法规体系也在不断地完善过程中，为我国引导基金的健康有序发展提供了重要的政策支撑和制度保障，具体梳理如下：2002年，中关村创业投资引导基金成立，标志着我国政府引导基金的起步；在此之后，发改委、财政部等十部委发布了《创业投资企业管理暂行办法》，后续国务院办公厅、财政部、发改委、科技部等相关部委陆续出台了《科技型中小企创业投资引导基金管理暂行办法》《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》《国家科技成果转化引导基金设立创业投资子基金管理暂行办法》《政府投资基金暂行管理办法》《财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等文件，为我国政府引导基金的发展提供了政策支撑和制度保障。
2.2近年来，我国政府引导基金规模及数量均逐年增长，但增速趋缓
截止 2020 年 6 月底，我国共成立政府引导基金 1,349支，总规模达到 21,452 亿元。
从时间上来看， 2012- 2016 年，我国政府引导基金每年新增的设立数量及规模均逐年递增，但从 2017 年开始，增速逐年放缓。
地方政府引导基金运作模式的探索
——以苏州为例
■■张希凌
（苏州国发创业投资控股有限公司）
摘　要：政府引导基金因其政策性目的和市场化运作的双重要求，具有复杂性，本文将通过对引导基金运作模式的探索来
对苏州政府引导基金的进一步发展、完善提供借鉴。
关键词：地方政府；引导基金；运作模式；探索
张希凌：地方政府引导基金运作模式的探索
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2.3各地政府引导基金之间发展不均衡，地区差异显著
创业资金
从地区分布来看，截至 2020 年 6 月底，华东地区、华北地区、华南地区设立的政府引导基金数量和规模位列全国前三。各地区引导基金具体设立数量、规模及其占比如下所示：
地区引导基金数量
引导基金自身规模（亿元）
华东5877,358华北2155,066华南1893,752华中1302,231西南1111,773东北54434西北63840合计
1,349
21,452
数据来源： CV Source 投中数据
投中研究院， 2020.06
另外，在 2017 - 2019 年期间，各地区引导基金自身规模均逐年增长，但在 2019 年，除西北地区外，其他各地区引导基金规模增长率均呈现出明显的放缓态势。
2017-2019年各地区政府引导基金自身规模增长率（%）
2017
20182019东北23.7226.58  1.17华北84.8639.5016.23华东41.7723.648.80华南35.7612.39  1.46华中8.9110.849.58西北  5.5015.6454.96西南
18.85
16.67
5.04
3　苏州市政府引导基金的探索与实践
近年来，苏州市财政局与时俱进，践行新发展理念，以政府引导基金为抓手，让金融服务为实体经济注入新的活力，为实现供给侧改革添砖加瓦。
3.1苏州政府引导基金的基本运作方法
2017 年，苏州市政府制定了《苏州市产业引导基金管理办法》，对引导基金的设立、运作、管理和风险控制等工作进行了细化，基金管理人严格遵循上述管理办法，依法合规开展引导基金的投资和管理。
第一，在征集合作机构方面，由基金管理人通过网络公开媒体对外发布征集信息。近年来，随着基本市场的变化，引导基金的征集合作机构范围也由初期的本土创投机构向国内一流的头部创投机构进行拓展，为苏州市引进优秀的基金管理团队。
第二，在投资决策方面，由基金管理人联合相关部委办局共同制定并通过了《基金投资决策规程》，明确了引导基金的投资管理的具体操作流程，包括：项目立项、项目业务尽职调查、项目磋商、项目法务尽职调查、项目财务尽职调查、项目内部投资决策、项目专家评审委员会会议、引导基金管理委员会决策、投资实施和投后管理等阶段。该《决策规程》保障了项目投资的高效、安全，确保了引导基金对外投资严格按照制度进行、保证基金合法合规运行。
第三，在产业引导方面，引导基金始终坚持明确的产业扶持导向，重点围绕苏州市重点培育的生物医药、新材料、高端装备制造、新一代信息技术和泛文化产业，通过市场化的投资手段支持被投企业发展自主可控高新技术，加大对“痛点”、“堵点”和“卡脖子”关键环节投资力度，促进了企业自主创新能力的提高。
第四，在培育苏州本土企业发展方面，引导基金充分发挥财政资金放大的作用，吸引优质的社会资本和基金管理团队共同参与，引进了包括生物医药、航空航天、高端制造、文化科技等多个领域在内的高端人才，未来创造就业岗位超千个，并将为财政培育优质税源企业。3.2苏州政府引导基金的运行情况
自 2012 年苏州市设立第一支市级引导基金以来，陆续设立了包括新兴产业、现代服务业、养老服务业、文化产业、知识产权业等在内的多支市级引导基金和包括姑苏区、太仓高新区和太仓港区等在内的多支区级引导基金。截止 2020 年末，引导基金共参股设立 50 余支子基金及直投项目，通过子基金间接投资苏州项目近 200 个，随着子基金后续的投资开展，在苏返投金额将不断增加，撬动社会资本超 300 亿，杠杆比例达到 30 倍，极大增加了创业投资资本供给，充分发挥了苏州财政资金使用效力。
其中，引导基金在生物医药产业领域成果显著，共与头部创投机构如君联资本、聚明创投、华创毅达等在苏州合作设立医疗投资基金 10 余支，培育了一批生物医药产业明星企业。引导基金用切实行动，助力将苏州生物医药产业打造成最具代表性、最具竞争力、占领制高点的“高原”“高峰”产业目标，使苏州成为名副其实的“中国药谷”。3.3有关苏州政府引导基金发展的建议3.3.1始终坚持让实践、实干、实效
始终坚持深入调研，紧跟行业发展趋势、密切关注市场信息、把握市场动态，在实践中不断积累经验，用更加市场化的方式助推苏州的创业企业健康发展。3.3.2扩大返投统计口径
在引导基金运营过程中，相对过高的返投要求带来了一些弊端：一是在与子基金管理机构合作洽谈中，国内一线创投机构对高返投比要求接受度不高，从而错过了一些将优秀机构引入苏州深度合作的机会；二是可能迫使子基金为了完成返投任务，采用择地不择优的投资方式，进而影响子基金整体的投资质量。因此，适当放宽对子基金返投比例的认定范围及比例要求，能够有利于吸引更多优质的社会出资人和市场化GP。
3.3.3落实容错机制
鉴于政府引导基金非营利性的特点，其使命更多的是助推创业企业发展，因此建议设定并进一步细化、落实引导基金容错机制。在基金管理公司在实施各项工作时，能够严格按照规定程序、规定内容、规定方式、规定手续实施规范化操作，严格履行工作职责，并有尽职尽责客观检查依据，在事后监督、组织检查验收中未发现有失职、不尽责行为，但未能实现预期目标或出现偏差的情形，予以宽容，对符合容错情形的，免除相关责任，不作。